Regulierungen und Verbote – Was Krypto, Bitcoin & Co. droht

Der fortgesetzte Krypto-Siegeszug ist nicht garantiert

Die einen sagen der Bitcoin sei nicht aufzuhalten, die anderen behaupten, es sei nur eine Frage der Zeit, bis er verboten wird. Gleichzeitig ist jedoch klar: Staaten haben kein Interesse an starken Parallelwährungen und stehen unter Zugzwang. Für ihre Reaktion steht ihnen ein ganzes Arsenal von Massnahmen zur Verfügung, das sie gegen den Bitcoin in Stellung bringen können. Der Bitcoin-Preis würde entsprechend korrigieren.

(von Patrick Schüffel und Markus Hammer) Der Siegeszug von Bitcoin ist unaufhaltbar – diese und ähnliche Aussagen sind von den Anhängern von Crypto-Währungen regelmässig zu hören. [1] Das «digitale Gold» würde staatliche Währungen zwangsläufig als Wertspeicher ablösen.[2] Begründet wird dies oftmals mit seiner technischen Beschaffenheit als dezentral organisierte Währung, seiner bereits grossen Verbreitung und mengenmässigen Beschränkung auf 21 Millionen Stück. Gleichzeitig gibt es auch warnende Stimmen, die eine Regulierung des Bitcoins als digitale Währung erwarten oder gar Besitzverbote am Horizont sehen. Doch was ist mit „die Regulierung“ der Digitalwährung eigentlich gemeint und welchen Effekt könnte sie auf den Bitcoin-Markt haben? Dieser Artikel erklärt, wie facettenreich Regulierung sein kann und skizziert das Arsenal staatlicher Eingriffsmöglichkeiten und deren potenzielle Wirkung.

Ein Staat hat grundsätzlich kein Interesse an einer Parallelwährung, die neben seinem staatlichen Geld existiert und über die er keinerlei Handlungsmacht verfügt. Im Gegenteil: wird eine solche Parallelwährung zu populär, entgleitet dem Staat die Autonomie über sein Geldwesen. Das Steuern der Wirtschaft und des Staatshaushaltes wird dann ungemein schwer. Um dies zu verhindern, wird der Staat versuchen durch Regulierung Kontrolle über diese Parallelwährung zu erlangen.

Eine Regulierung ist ein staatliches Eingreifen in privates Handeln. Folgt man den allgemeinen Rechtsstaatsprinzipien, müssen staatliche Massnahmen auf einer gesetzlichen Grundlage basieren, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Sie müssen  geeignet sein, das gesteckte Regulierungsziel zu erreichen und einen Schutzzweck erfüllen, was bei Bitcoin bislang nur unscharf geschieht. Regulierung kann Gebote und Auflagen umfassen, in einem weiteren Sinn aber auch Verbote.

Aus Sicht der betroffenen Marktteilnehmer, kann der Markteingriff stärker oder schwächer sein, d.h. mehr oder weniger invasiv. Je stärker in privatrechtliches Handeln eingegriffen wird, desto höher sind die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage. Massnahmen wie staatliche Warnhinweise sind eher leichte Eingriffe, während Verbote als sehr invasiv gelten.

Massnahmen können andererseits aber auch unterschiedlich effektiv sein. Effektivität beschreibt hier die Wirkung der Massnahme auf den Bitcoin-Markt, d.h. auf Angebot und Nachfrage. Dabei ist die Effektivität abhängig von verschiedenen Faktoren: der Massnahmenart selbst, aber auch dem regionalen Geltungsbereich und dem Regulierungsgegenstand. Letzterer kann sich bspw. auf Bezahl-Token beschränken oder auch Utility -, Investment – oder Non Fungible Token (NFT) umfassen. Je nach Massnahme haben Effektivität und Eingriffs-Invasivität eine unterschiedliche Wirkung auf den Markt und damit den Bitcoin-Preis.

Entlang ihrer Wirkung haben wir die staatlichen Massnahmen auch in drei Gruppen klassifiziert: Weiche Massnahmen, Gebote und Steuern und indirekte und direkte Verbote.

 

Eingriffe und Effektivität von Verboten und Regulierungen von Krypto-Währungen wie Bitcoin & Co.
Möglichkeiten und Eingriffe von Staaten auf Krypto-Währungen – Eingriffsintensität vs. Effektivität – Quelle: Eigene Darstellung

Weiche Massnahmen

Als weiche Massnahmen bezeichnen wir Handlungsoptionen, die der Staat schon heute im Rahmen der bestehenden Regulierung besitzt. So kann er vor Risiken des Bitcoin-Marktes warnen oder – gestützt auf sein Münzmonopol – eine eigene staatliche Kryptowährung, sog. Central Bank Digital Currency (CBDC) einführen.

1. Staatliche Warnungen

Seit jeher hatte Bitcoin einen fragwürdigen Ruf, wurde mitunter als Drogen-Dealer Währung bezeichnet – nicht ganz zu Unrecht. Auch der Staat hat dieses Narrativ mit Verweis auf das Geldwäschereirisiko aktiv genutzt. Mittlerweile investieren jedoch institutionelle Anleger in Bitcoin, Bezahldienste wie PayPal erlauben Bitcoin als Zahlungsmittel und Grossunternehmen wie  Axa oder Tesla akzeptieren Bitcoin-Zahlungen. Sogar gewisse Schweizer Kantone akzeptieren Bitcoin zur Bezahlung von Steuern. Staatliche Warnungen verpuffen daher zusehends. Regierungen begründen ihre Warnungen daher zunehmend mit dem Konsumenten- und Umweltschutz. Unbenannt bleibt jedoch der mutmasslich wahre Grund, nämlich die Kapitalflucht aus Fiat-Währungen hinein in Bitcoin zu verhindern. Damit allein liesse sich eine staatliche Massnahme rechtlich allerdings kaum hinreichend begründen. Kürzlich warnte die US-Finanzministerin Janet Yellen mit deutlichen Worten vor dem Bitcoin. Sie zweifelte nicht nur seine Legalität und Funktion als Wertaufbewahrungsmittel an, sondern kritisierte auch dessen Energiekonsum.[3] Die Warnung allein führte zu einem unmittelbaren Kurseinbruch von ca. 10%.

2. Central Bank Digital Currency

Weitere weiche Regulierungsmassnamen sind CBDCs. Diese stünden in direktem Wettbewerb zu privaten Kryptowährungen und wären je nach Ausprägung sogar im Rahmen geltender Gesetzgebung möglich. So schlägt die Schweizerische Nationalbank einen e-Franken als digitale 1-zu-1 Nachbildung des bestehenden Schweizer Franken und reines Inhaberinstrument vor. Ob dem Bitcoin durch CBDC ernsthafte Konkurrenz erwachsen würde, ist derzeit noch nicht absehbar. Sicher wäre eine CBDC dem Bitcoin wegen seiner fehlenden Skalierbarkeit überlegen. Demgegenüber ist der Bitcoin mengenmässig begrenzt und vermag als „digitales Gold“ eher Vertrauen zu erzeugen als digitales staatliches Fiat-Geld, das per Knopfdruck jederzeit vermehrbar bliebe.

Gebote und Steuern

Gebote wie auch Steuern können zur Regulierung des Bitcoins genutzt werden. Beides würde Auswirkungen auf den Bitcoin-Kurs haben.

1. Regulation im engeren Sinne

Neben weichen Massnahmen besitzt der Staat die Möglichkeit in Bereiche einzugreifen, die derzeit noch gar nicht oder unzureichend reguliert sind. Das muss nicht gleich durch Verbote, sondern kann auch durch eine mildere Form der Regulierung, mittels Gebote geschehen. Zwar würden Bitcoin & Co. durch eine Gebotsregulierung einer staatlichen Kontrolle unterworfen, aber gleichsam entsteht eine gewisse Rechts- und Planungssicherheit für die Marktteilnehmer. So hat Deutschland kürzlich ein Krypto-Anlagegesetz erlassen, welches Spezialfonds Investitionen in Krypto-Werte erlaubt, welche einer staatlichen Regulierung unterliegen.[4] Dies ist eine Besitzauflage, aber ebenso sind Handelsgebote denkbar wie bspw. eine Unterwerfung des Bitcoin-Handels unter Geldwäscherei- oder MIFID Regularien.

2. Steuern

Steuern sind ein beliebtes Mittel, welche Staaten mitunter kreativ ergreifen, um den Staatshaushalt zu finanzieren oder Lenkungsmassnahmen zu erlassen. Fiskalische Massnahmen hängen stark von ihren regionalen Gebräuchen ab. Kryptowährungen können beispielsweise als Investitionsgut (Dänemark, Norwegen, Finnland), Finanzinstrument (Deutschland), immaterieller Vermögenswert (Schweiz), Eigentum (Singapur, Neuseeland), Finanzanlage (Venezuela), Ware (Kanada) behandelt und besteuert werden[5]. Neben der Definition des Steuergegenstandes müssen auch Aspekte wie Steuerart oder Bereich einer Wertschöpfungskette festgelegt werden.

Als Vermögenssteuer könnte sich eine Abgabe auf das gesamte Vermögen oder explizit nur auf Bitcoin als digitalen Vermögenswert beziehen und eine Einführung zu Veräusserungen von Bitcoin in grösserem Umfang und entsprechendem Kursverlust führen. Ähnlich würde es sich auch bei einer Buchgewinnsteuer verhalten, die auf nicht realisierten Buchgewinnen erhoben würde. Analog einer Finanztransaktionssteuer oder der Schweizer Stempelsteuer auf Wertpapieren könnte eine Transaktionssteuer auf dem Handel mit Bitcoin erhoben werden, was den entsprechenden Handel verteuern und Märkte illiquider werden liesse. Auch bietet sich die Erhebung einer Mehrwertsteuer z.B. auf Kauf und Verkauf von Bitcoin an. So besteuert Israel auf neu geschürften Bitcoins, andere Staaten haben demgegenüber Kauf und Verkauf explizit von der Mehrwertsteuerpflicht befreit (z.B. Irland, Schweiz, EU). Das Entgelt für Schürfen von Kryptowährungen könnte alternativ auch einer Einkommenssteuerpflicht unterstellt werden wie z.B. in Grossbritannien, Japan oder Luxemburg.[6] Eine interessante Steuervariante bildet letztlich eine Ökosteuer auf Bitcoin. Angesichts enormen Energieverbrauchs für das Consensus-Verfahren (Proof of Work) bei Bitcoin könnten die Einnahmen gebunden und ökologischen Zwecken zugeleitet werden und gleichzeitig einen Lenkungseffekt erzeugen.

Indirekte und direkte Verbote

Die invasivste Form staatlichen Eingreifens ist das Verbot. Es sollte gemäss Verhältnismässigkeitsprinzip nur die Ultima Ratio sein. Ob der Grundsatz jedoch eingehalten wird, darauf können wir in diesem Artikel nicht eingehen. Wir müssen uns darauf beschränken, eine Übersicht des staatlichen Verbotsarsenals zu geben. Diese ist geordnet nach Eingriffsintensität und -wirkung.

1. Bitcoin Mining Verbot (indirektes Verbot)

Die Region «Innere Mongolei» im Norden Chinas, welche derzeit rund 8% des Bitcoin-Schürfens verantwortet (zum Vergleich die USA: rund 7%) gab vor kurzem bekannt, Bitcoin Mining wegen seines hohen CO2-Ausstosses schon bald zu verbieten.[7] Das Verbot wird sich kaum auf den Bitcoin-Markt auswirken. Eher ist zu erwarten, dass sich das Mining in andere Provinzen verlagert und – sollte das Verbot innerhalb China ausgeweitet werden – in andere Staaten wie Russland, Malaysia oder Myanmar. Zu Bedenken ist hierbei, dass das Bitcoin-Netzwerk auf Dezentralität beruht. Kommt es aufgrund von staatlicher Regulation zu seiner extrem starken Konzentration der Schürfaktivitäten, könnte dies den Bitcoin zu Fall bringen.

Neben diesem indirekten Verbot verfügen Staaten über eine ganze Reihe von direkt auf Bitcoin gerichtete Verbotsoptionen, als da wären:

2. Verbot der Schaffung von Stable Coins

Stable Coins sind fest an Vermögenswerte gekoppelte Token und bezwecken eine relative Preisstabilität. Sie kommen daher staatlichen Währungen sehr nahe. Das prominenteste Stable Coin Projekt war die digitale Facebook-Währung Libra (heute Diem), welche in seiner ursprünglichen Form und wegen seines Potentials die US-Geldpolitik zu beeinflussen, vom amerikanischen Regulator bereits vor seiner Geburt beerdigt wurde.  Auch China war bereits aktiv und hat die Erstellung von Stable Coins auf Basis des chinesischen Yuan gesetzlich verboten.[8] Stable Coins gehören zu den umsatzstärksten Kryptowährungen. Sollten sie flächendeckend verboten werden, wäre dies ein signifikanter Rückschlag für die Krypto-Welt, da Stable Coins als Tauschmittel und Wertmassstab benutzt werden, gerade auch im Handel mit Bitcoin. Ohne sie würde die Liquidität auf Bitcoin-Märkten erheblich eingeschränkt.

3. Verbot von Fiat / „Crypto Ramps“

Crypto Ramps beschreiben die Schnittstelle zwischen staatlichen Währungen und der Krypto-Welt. Will ein Endnutzer Kryptowährungen kaufen, muss er staatliche Währung in Krypto umtauschen oder diese beim Verkauf wieder in staatliche Währung zurücktauschen. Würde diese Schnittstelle, die meist von Zahlungsdienstleistern besetzt wird, wegfallen, käme der Fluss zwischen staatlichen Währungen und Bitcoin zum Erliegen.

4. Handelsverbot

Was „Crypto Ramp“-Verbote für Zahlungsdienstleister sind, wären Bitcoin-Handelsverbote für die Krypto-Handelsplätze. Diese Börsen würden de-facto verboten und damit die Liquidität von Bitcoin erheblich schwächen; Bitcoin könnte nicht länger gegen andere Krypto- oder staatliche Währungen eingetauscht werden. Der südkoreanische Finanzregulator hat sich Ende April bereits sehr konkret hierzu geäussert.[9]

5. Verbot von Bitcoin als Zahlungsmittel

Ein Verbot könnte sich auf Bitcoin und andere Kryptowährungen als Zahlungsmittel beziehen und bereits etablierte Bezahlbeispiele wie die genannten PayPal, Axa oder Steuern würden von einem Tag auf den nächsten wieder gekappt werden. Das hätte einen erheblichen, wohl auch langfristigen Kurseinbruch zur Folge. Ein auf Bitcoin begrenztes Verbot als Zahlungsmittel wurde eben erst in der Türkei in Kraft gesetzt[10] und hatte einen Bitcoin-Taucher von 4% zur Folge. Es könnte nicht das letzte Beispiel bleiben.[11]

6. Besitzverbot von Kryptowährungen

Innerhalb der Verbotskategorie, als schärfste Form staatlicher Eingriffe, wäre das Besitzverbot von Bitcoin wiederum die invasivste Massnahme. Praktisch jede Aktivität rund um den Bitcoin würde rechtlich verhindert. Historisch gibt hierfür bereits Vorbilder wie das Goldverbot von 1933 in den USA.[12] Algerien hat bereits im Jahr 2017 ein entsprechendes zu digitalen Währung, inklusive Bitcoin, erlassen.[13] Es darf bezweifelt werden, dass ein generelles Besitzverbot rechtsstaatlichen Grundsätzen, insb. dem Verhältnismässigkeitsprinzip, standhält. So lassen sich nämlich alle bislang offiziell genannten Schutzzwecke auch durch weniger invasive Massnahmen erreichen.

Fazit zu möglichen Regulationen von Bitcoin, Ethereum & Co.

Wir haben gezeigt, dass der Bitcoin-Markt durch staatliche Eingriffe stark beeinflusst werden kann. Die Auswirkungen sind dabei abhängig von Massnahmenart, Regulierungsgegenstand und geographischem Geltungsbereich. Weiterhin haben wir darauf hingewiesen, dass der naheliegendste Regulierungsgrund die Steuerung der staatlichen Geldpolitik ist, ungeachtet anderer vordergründig angeführter Schutzzwecke. Mit jedem Tag, der ohne Bitcoin-Regulierung vergeht, wird den Staaten ein Stück Autonomie über ihr Geldwesen entgleiten. Wir sind deshalb überzeugt, dass eine verstärkte Regulierung des Bitcoin schon bald erfolgen wird. Dies könnte in einzelnen Ländern geschehen oder auch länderübergreifend.

Für Länder, die rechtsstaatlichen Prinzipien folgen, betrachten wir Gebotsregulierungen als am wahrscheinlichsten. Diese dürften bei Krypto-Währungen zum Einsatz kommen, welche als Zahlungsmittel verwendet werden. Konsumenten- und Geldwäschereischutz dürften dabei als Regulierungszweck herhalten. Verbote werden abgesehen von klar abgegrenzten Einzelmassnahmen die Ausnahme bleiben; zu wackelig wäre hier das rechtliche Fundament. Ein Besitzverbot schliessen wir gänzlich aus.

Doch selbst bei Beschränkung auf eine verhältnismässige Gebotsregulierung und Schaffung einer gewissen Regulierungstransparenz wird der Effekt auf Bitcoin & Co. signifikant und nachhaltig sein: Die Nutzung von Bitcoin wie sie heute möglich ist, würde eingeschränkt und der Preis folglich stark fallen, wie das Beispiel Türkei bereits zeigte.

Auf der anderen Seite bildet eine wasserdichte Bitcoin-Regulierung eine Herkulesaufgabe : Zahlreiche Ausweichmöglichkeiten bestehen für Krypto-Investoren. Eine klare Abgrenzung zwischen Token-Arten ist schwierig. Kollateralschäden auf bereits etablierte Ökosysteme wie Smart Contract-Anwendungen rund um Ethereum und damit auch auf die Realwirtschaft müssten in Kauf genommen werden. Angesichts des Wettbewerbs unter Staaten ist davon auszugehen, dass die Krypto-Regulierung ein Flickenteppich bleiben wird. Erst über Jahre hinweg dürfte sich eine gewisse Harmonisierung erreichen lassen.

Schlussendlich wird auch die beste Regulierung nicht das grundlegende Problem lösen, welches Investoren derzeit in die Arme von Bitcoin treibt: der Vertrauensverlust in beliebig vermehrbares staatliches Fiat- (künftig auch CBDC-) Geld. Wird dieses fundamentale Problem nicht gelöst, werden Regierungen auch darüber nachdenken müssen, wie sie die Flucht in die nicht-digitalen Alternativwährungen wie Gold oder Silber unterbinden wollen.

Quellen

[1] https://unchained-capital.com/blog/bitcoin-cannot-be-banned/

[2] https://economictimes.indiatimes.com/markets/commodities/news/novogratz-says-bitcoin-is-digital-gold-not-a-currency-for-now/articleshow/78842371.cms

[3] https://www.cnbc.com/2021/02/22/yellen-sounds-warning-about-extremely-inefficient-bitcoin.html

[4] https://coinjournal-net.cdn.ampproject.org/c/s/coinjournal.net/news/germany-allows-institutional-funds-to-invest-in-cryptos/amp/

[5] S. Report for Congress, LL File No. 2021-019649, Januar 2021: https://www.loc.gov/law/help/cryptocurrency/block-rewards/comp-sum.php

[6] https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-virtual-currencies-an-overview-of-tax-treatments-and-emerging-tax-policy-issues.pdf

[7] https://www.cnbc.com/2021/03/02/china-bitcoin-mining-hub-to-shut-down-cryptocurrency-projects.html

[8] https://www.finews.asia/finance/33025-china-proposes-ban-on-yuan-linked-stablecoins

[9] https://www.coindesk.com/south-koreas-top-financial-regulator-suggests-all-crypto-exchanges-could-be-shut-down

[10] https://www.indiatoday.in/technology/news/story/turkey-bans-bitcoin-and-other-crypto-coins-for-payments-will-india-follow-1791719-2021-04-16

[11] https://www.reuters.com/technology/turkey-bans-use-cryptocurrencies-payments-sends-bitcoin-down-2021-04-16/

[12] https://economictimes.indiatimes.com/markets/commodities/news/novogratz-says-bitcoin-is-digital-gold-not-a-currency-for-now/articleshow/78842371.cms

[13] https://www.loc.gov/law/help/cryptocurrency/cryptocurrency-world-survey.pdf

Autoren: Patrick Schüffel und Markus Hammer

Dr. Patrick Schueffel is Adjunct Professor at the Fribourg School of Economics, Switzerland. His research focuses on banking, finance and entrepreneurship. As a consultant and founder, he contributes to various Asian-European crypto projects. Before his three-year stay in Singapore, he worked for years in banking in Zurich. He holds several university degrees.

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